ע"א 2394/18 – פלונים נ' משטרת ישראל (פסק-דין)

ההחלטה

השופט א' שטיין:

נושא הערעורים

1.עניינם של הערעורים דנן הוא אחריות המדינה למעשי הונאה רבת היקף אשר ביצע מר גרגורי לרנר, שלימים שינה את שמו לצבי בן ארי (להלן:לרנר), בתקופה שהחלה בחודש אוקטובר בשנת 2004 ונסתיימה בתחילתה של שנת 2006. במהלך תקופה זו שכנע לרנר כאלפיים וחמש מאות משקיעים להשקיע את כספם בחברה בשם "רוסנפטגזאינווסט בע"מ". השקעה זו נעשתה כנגד תעודה שעליה הופיעה ערבותו האישית, אשר הבטיחה לכל משקיע ומשקיע תשואה חודשית של 2% (או של 24% לשנה) ופירעון לפי דרישה. שכנוע כאמור כוון בעיקר אל יוצאי חבר העמים (ברית המועצות לשעבר) המתגוררים בארץ, ונעשה באמצעות מפגשים ובעזרת שיווק באמצעי תקשורת בשפה הרוסית. כפי שניתן לצפות מדברים שנחזים כטובים מדי מכדי להיות אמיתיים, תעודות אלו היו חסרות ערך כלכלי – הן היוו חלק מהונאת המונים הידועה כ"פונזי" (ראוKathy Bazoian Phelps & Steven Rhodes, The Ponzi Book: A Legal Resource for Unraveling Ponzi Schemes§ 1:02 (2012) (“A Ponzi scheme is an investment fraud that involves the payment of purported returns to existing investors from funds contributed by new investors. Ponzi scheme organizers often solicit new investors by promising to invest funds in (opportunities claimed to generate high returns with little or no risk”.(להלן:פונזי). הונאה זו גבתה מקורבנותיה כ-62,000,000 ₪. לרנר הועמד בגינה לדין פלילי, נמצא אשם, ונדון לעשר שנות מאסר בפועל ולעונשים נוספים (ראו פסק דינו של השופטח' כבובבת"פ (מחוזי ת"א) 40368-07‏מדינת ישראל נ' בן ארי(27.7.2010)).

2.המערערים דנן – 572 במספר – הם חלק מקורבנות ההונאה. המערערים הגישו תביעות נזיקין נגד מדינת ישראל במסגרתן נטען כי ההונאה שביצע לרנר התאפשרה עקב מחדלים רשלניים של הרשות לניירות ערך, משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר (להלן:הרשויות). לטענת המערערים, הרשות לניירות ערך ומשטרת ישראל – כל אחת לפי דרכה ובמסגרת סמכויותיה – היו יכולות למנוע את ההונאה, אך לא עשו כן. באשר לשירות בתי הסוהר (להלן:שב"ס), נטען כי רשות זו נכשלה בפיקוחה על לרנר, שכן מעשי ההונאה שביצע נעשו בהיותו אסיר ברישיון במסגרת עונש מאסר שהושת עליו בגין פרשת הונאה אחרת, הידועה בשם "קרן הצבי" (תרתי משמע) (ראו פסק דינו של השופטע' קמאבת"פ (מחוזי י-ם) 469/97מדינת ישראל נ' בן ארי (לרנר)(21.4.1998)).

3.בית משפט קמא דחה את טענות המערערים ועמן את התביעה כולה. פסק דינו התבסס על מספר קביעות עובדתיות שבהן אין בידינו עילה להתערב. קביעות אלו, שעיקרן מבוסס על עדויות, ערערו את הבסיס של טענות הרשלנות שהמערערים העלו נגד הרשויות. המערערים מבקשים מאתנו כי נבטל פסק דין זה. טענותיהם נגד פסק הדין קמא נחלקות לשניים: חלקן מהווה חזרה על הטענות שהועלו לפני בית משפט קמא ונדחו על ידיו, וחלקן האחר בא לתקוף את ממצאיו. כפי שאראה להלן, באלו ובאלו אין כל ממש, ועל כן דין הערעור להידחות.

דיון והכרעה

המסגרת המשפטית: אחריות המדינה בנזיקין

4.לעניין האחריות בנזיקין, דינה של רשות המדינה, אשר מתרשלת בפועלה, הוא כדינו של כל אזרח ואזרח – וזאת, בכפוף לחריגים סטטוטוריים שאינם נוגעים לענייננו (ראו סעיפים 2 ו-3 לחוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), התשי"ב-1952 (להלן:חוק הנזיקים האזרחיים); סעיף 56ז(2) לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968; ע"א 862/80עיריית חדרה נ' זוהר,פ"ד לז(3) 757, פסקה 9 לפסק דינו של השופטא'ברק(כתוארו אז) (1983); ע"א 243/83עיריית ירושלים נ' גורדון, פ"ד לט(1) 113, פסקה 20 לפסק דינו של השופטא'ברק(כתוארו אז) (1983) ; אריאל פורתנזיקיןכרך א 201 (2013) (להלן:פורת); ישראל גלעדדיני נזיקין – גבולות האחריותכרך ב 1027 (2012) (להלן:גלעד). רשות שלטונית מתרשלת בפועלה כאשר היא מפרה את חובת הזהירות אשר מחייבת אותה ביחסיה עם הניזוק הפוטנציאלי (להלן:הקורבן) (ראו ע"א 1081/00אבנעל חברה להפצה בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 193, פסקה 17 לפסק דינו של הנשיאא' ברק(2005); רע"א 2063/16גליק נ' משטרת ישראל, פסקה כח לפסק דינו של המשנה לנשיאהא' רובינשטיין(‏19.1.2017)). חובה כאמור קמה כאשר הרשות פועלת באופן אקטיבי החושף את הקורבן לסיכון של נזק, ובמקרים של מחדל כאשר הדין מחייב את הרשות להגן על הקורבן מפני סיכון כאמור, בהתחשב ביחסים המיוחדים שבין השניים (גלעד, בעמ' 1014, 1058-1060). בכל אחד ממצבים אלו, חייבת הרשות להימנע ממעשה או ממחדל רשלני, אחרת תוטל עליה חובה לפצות את הקורבן על מלוא הנזקים שנובעים מרשלנותה (סעיף 3 לחוק הנזיקים האזרחיים).

5.חובת הרשות לא להתרשל אין פירושה חובה למנוע את נזקו של הקורבן בכל מקרה ובכל מחיר. החובה לנקוט את האמצעים המונעים את הנזק קמה רק כאשר העלות של מניעת הנזק פחותה מתוחלתו, כלומר מהשווי הכספי של מכפלת הנזק המלא בהסתברות התרחשותו אם אמצעי המנע לא יינקטו (כמוסבר בפסקה 3 לפסק דינו של השופטא׳ ריבלין(כתוארו אז)בע"א 5604/94חמד נ' מדינת ישראל, פ"ד נח(2) 498 (2004) (להלן: ענייןחמד); ובפסקה 8 לפסק דינה של השופטתד' דורנרבע"א 1678/01מדינת ישראל נ' וייס, פ"ד נח(5) 167 (2004) (להלן: ענייןוייס)). הווה אומר: הקורבן אינו זכאי להגנה מפני נזק רשלני ובלתי מכוון מצד הרשות כאשר ההגנה עולה יותר מתוחלת הנזק (ראופורת, בעמ' 96). כלל זה ממקסם את הרווחה החברתית על ידי התאמת אמצעי המנע לשיעור הנזק ולהסתברות התרחשותו. נקיטת אמצעי מנע מוגזמים, שעלותם מעפילה על תוחלת הנזק, מהווה בזבוז משאבים שגורע מהרווחה החברתית. מכאן הפטור מלנקוט במקרים אלו אמצעים כאמור. אי-נקיטת אמצעי מנע שעלותם פחותה מתוחלת הנזק אף היא גורעת מהרווחה החברתית בכך שהיא מאפשרת לנזק לקרות, ומכאן החובה לנקוט במקרים אלו אמצעים ולמנוע את הנזק (ראופורת, בעמ' 98-99).

6.כללים אלו נקבעו על רקע התועלת החברתית אשר צומחת מפעולתה של רשות שלטונית בד-בבד עם סיכוני נזק שפעילות זו יוצרת (ראו: ענייןוייס, שם; וכןAlex Stein, The Domain of Torts, 117 Colum. L. Rev. 535, 551-559 (2017)). לעיתים, אמצעי מנע אפקטיביים כוללים הימנעות מהפעולה שיוצרת את הסיכון, ולעיתים לא יהיה זה נכון, מבחינה חברתית, שהרשות תפסיק או תצמצם את פועלה (ראו ענייןוייס, פסקה 9 לפסק דינה של השופטתד' דורנר). במקרים כאלה מן הדין לקבוע את עלותם החברתית של אמצעי המנע בהתחשב בתועלת שהם אמורים לייצר, וככל שהתועלת שבצידה של הפעולה השלטונית תלך ותגדל, כך החובה שתוטל על הרשות לנקוט באמצעי זהירות תלך ותפחת; ולהיפך.

7.כלל נוסף אשר נקוט בידינו בכגון דא הוא כלל הנסמכות (או דוקטרינת הכיבוד, במובן שלdeference). כלל זה נותן לרשויות שלטוניות חופש פעולה מקצועי בהחלטות הבאות להתאים את אמצעי המנע לתוחלת הנזק. בהחלטות מסוג זה בית המשפט אינו נוהג להתערב, שכן ברוב רובם של המקרים אין זה ראוי שבית המשפט יעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתה המקצועי של הרשות (ראו: ע"א 915/91מדינת ישראל נ' לוי, פ"ד מח(3) 45 (1994), פסקאות 26-21 לפסק דינו של הנשיאמ' שמגר(להלן: ענייןלוי);פורת, בעמ' 210-207). קביעת מדיניות כללית והקצאת משאבים על ידי הרשות מצויות בליבת שיקול הדעת המקצועי החסין מהתערבותנו. לא בנקל נמצא התרשלות בהחלטת רשות שעניינה הקצאת משאבים וקביעת סדרי עדיפויות לפועלה למען הציבור (ראו: ענייןוייס, פסקה 15 לפסק דינה של השופטתד' דורנר; ענייןלוי, פסקה 28 לפסק דינו של הנשיאמ' שמגר;פורת,בעמ' 212). החלטה כאמור תיחשב לרשלנית רק כאשר היא חורגת באופן ברור ומשמעותי ממתחם האפשרויות שביניהן רשות מינהלית סבירה רשאית לבחור (ראו: ע"א 10078/03שתיל נ' מקורות חברת מים בע"מ(19.3.2007);פורת, שם).

מן הכלל אל הפרט

אחריות המשטרה

8.משטרת ישראל אינה אמורה לפתוח בחקירה על סמך תחושות בעלמא, אלא רק בהתבסס על חשד סביר לביצוע עבירה פלילית, שביסודו ראיות (ראו: סעיף 59 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982; ענייןוייס, פסקה 14 לפסק דינה של השופטתד' דורנר; בג"ץ 1265/11הוועד הציבורי נגד עינויים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקאות כ"ט-ל"א לפסק דינו של השופטא' רובינשטיין(כתוארו אז) (6.8.2012); וכן בג"ץ 6410/14התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' פרקליט המדינה, פסקה 6 לפסק דינה של הנשיאהמ' נאור(4.2.2015)).

9.במקרה דנן, חשד כאמור יכול היה לצמוח ממקור אחד בלבד. ד"ר י׳ נודלמן, איש ציבור שהיה באותה עת פעיל בקרב קהילת יוצאי חבר העמים, פנה למשטרה ביום 19.1.2005 ופירט לפניה את חשדותיו בנוגע לפועלו של לרנר. דא עקא, דבריו של ד"ר נודלמן כללו חשדות בעלמא ולא הצביעו על שום מעשה עבירה קונקרטי. יתרה מכך: ד"ר נודלמן עצמו לא נפל קורבן למעשיו של לרנר, ואף לא מסר שמות של אנשים שנפגעו מאותם מעשים. בנסיבות אלו, לא היה שום פגם בהחלטת המשטרה שלא לפתוח בחקירה ושלא לעשות שימוש במשאבים ובכוחות השררה שלה כדי לחסום את פועלו של לרנר. כוח אדם ושאר המשאבים אשר עומדים לרשות המשטרה הם מוגבלים מטבעם. מבחינת המשטרה, לא הייתה הצדקה להשקיע משאבים מוגבלים אלו בחקירת המקרה שלא העלה חשד ממשי לביצוע עבירה. השקעת משאבים במקרה זה ובמקרים דומים היא בגדר בזבוז בגלל הסיכוי הנמוך לגלות ולמנוע עבירה. סיכוי זה משמעו תוחלת נמוכה יחסית של הנזק הצפוי, שאינה מצדיקה נקיטת אמצעי מנע משמעותיים. העובדה שנקיטתם נראית כדאית לאחר המעשה – לאחר שידענו כי לרנר אכן ביצע מעשה הונאה חמור ביותר והשאיר אחריו קורבנות רבים – אינה מעלה ואינה מורידה לעניין זה. קיומה של התרשלות אינו נקבע על בסיס החוכמה שלאחר המעשה, אלא על פי העובדות שעמדו לנגד עיני הנתבע לפני שהחליט לפעול כפי שפעל ולפני קרות הנזק (ראו ענייןחמד, פסקה 11 לפסק דינו של הנשיאא' ברק;ישראל גלעדדיני נזיקין – גבולות האחריותכרך א 544-543 (2012)).

10. ברי הוא אפוא, כי בנסיבות אלה לא ניתן להדביק תווית של רשלנות להחלטת המשטרה שלא לפעול (ראו ענייןוייס, פסקאות 15-14 לפסק דינה של השופטתד' דורנר).

11. המערערים טענו בהקשר זה, כי שיטת ההונאה הידועה בשם פונזי אינה הופכת את המשקיעים התמימים הרבים לקורבנות בתחילתה, אלא בסוף דרכה או, לכל המוקדם, באמצע דרכה (ראופונזי, סעיף 1.2). משכך, ראשית הדרך הייתה הזמן הנכון לעצור את מעשי ההונאה של לרנר ולמנוע את תוצאותיהם ההרסניות, חרף דלות הראיות. אין בידי לקבל טענה זו. מבחינה חברתית, אכן רצוי למנוע מעבריינים לבצע את זממם מוקדם ככל האפשר, אולם בחברה מתוקנת כמו שלנו, שחירות האדם היא נר לרגליה, המשטרה אינה רשאית לפגוע בחירות זו ולצמצמה ללא ראיות שעל בסיסן יהא זה סביר לחשוד כי אותו אדם מעורב בפלילים ופוגע באחרים. עבריין שפועל באין מפריע בזמן שחולף עד לגילוי הראיות המחשידות אשר מצדיקות חקירה, עיכוב או מעצר אכן גורם נזק לחברה, אך דומני כי לחברה שמכבדת את חירות האדם אין ברירה אלא לחיות עם נזק זה (ראוGideon Parchomovsky & Alex Stein, The Distortionary Effect of Evidence on Primary Behavior, 124 Harv. L. Rev. 518, 530-534 (2010)). חשוב להוסיף בהקשר זה כי להונאת פונזי יש גם סימנים ואותות אזהרה מוקדמים (ראופונזי, סעיף 1.5) וכי גם אלו לא הובאו לידיעת המשטרה.

12. עוד טענו המערערים, כי היה על המשטרה להזהיר את הציבור ולפרסם ברבים כי לרנר הוא עבריין כלכלי מסוכן שיש לנקוט משנה זהירות ביחס להצעות השקעה שלו. ואולם, גם טענה זו תלויה על בלימה. ברי הוא, כי למשטרה אין – ומעולם לא הייתה – סמכות לפתוח במסע פרסום נגד לרנר. סמכות כאמור גם לא ניתן ליצור יש מאין (ראו בג"ץ 1/49בז׳רנו נ׳ שר המשטרה, פ"ד ב 80 (1949)), וטוב שכך.

13. לסיכום, בצדק דחה בית משפט קמא את טענות המערערים אשר באו לייחס רשלנות למשטרת ישראל. פשיטא הוא כי המשטרה לא התרשלה.

אחריות הרשות לניירות ערך

14. המערערים טענו בעניינה של הרשות לניירות ערך (להלן:רנ"ע), כי זו התרשלה בכך שלא בלמה את ניסיונו של לרנר לגייס משקיעים לאחר שנודע לה בשלהי שנת 2004 כי הלה החל לפרסם את ההזדמנות להשקיע במיזם שלו. טענה זו אין בידי לקבל, שכן הוכח לפני בית משפט קמא כי רנ"ע קיימה עם המפרסמים שיחת בירור שבמהלכה הובהר להם כי הפקדה ופרסום של תשקיף של חברה שניירות הערך שלה מוצעים לציבור הרחב לעולם קודמים לצעדי השיווק. לאחר קבלת הבטחתם כי כך ייעשה וכי הדין יקויים, החליטה רנ"ע שלא לנקוט בשום צעדים נוספים ביחס ללרנר ושותפיו. נוכח העובדה שבאותו השלב לא היה בסיס לחשד כי לרנר ושותפיו מבצעים מעשי הונאה, החלטה זו הייתה בלי ספק בגדר הפעלה שקולה ומאוזנת של שיקול הדעת מצד רנ"ע. אין זה מן הנמנע שעברו של לרנר כעבריין כלכלי הצדיק נקיטת צעדים אגרסיביים יותר ביחס למיזם החדש שלו, אך מבחינת מתחם הסבירות – באין תלונה ובאין קורבן – רנ"ע בהחלט הייתה רשאית לנהוג כפי שנהגה, ועל כן לא ניתן להאשימה בהתרשלות.

15. הוא הדין לגבי טענת המערערים כי רנ"ע הייתה חייבת להזהיר את הציבור מפני לרנר. כפי שכבר ציינתי ביחס למשטרת ישראל, סמכות אזהרה כאמור, ככל שניתן לטעון לקיומה ברמה העקרונית, לא הייתה קיימת בנסיבות העניין. אני דוחה אפוא את טענת המערערים מהטעמים שמניתי לעיל.

אחריותו של שב"ס

16. טענות המערערים כלפי שב"ס לא גילו עילת תביעה מלכתחילה. סמכויותיו וחובותיו של שב"ס נוגעות לניהול בתי הסוהר ולהבטחת שלומם, בריאותם ורווחתם של האסירים (ראו סעיף 76(א) לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971). סמכויות אלו אינן קשורות כלל ועיקר לפיקוח על אסירים משוחררים ברישיון ולמניעת נזקים כלכליים דוגמת אלו שנגרמו למערערים. לפיכך, שב"ס לא יכול היה להתרשל ביחס למערערים שכן כלל לא הייתה מוטלת עליו חובת פיקוח.

17. המערערים הוסיפו וטענו, אמנם בחצי פה, כי לאחר מעצרו של לרנר בפרשת "קרן הצבי", ולאחר שהלה הפר את התחייבויותיו בהסכם עד המדינה, היה על שב"ס או על המשטרה להפקיע את רישיון האסיר שלו ולהחזירו למאסר. טענה מעין זו יכולה להיות מופנית רק כלפי ועדת השחרורים, הגורם המוסמך לפי סעיף 20(א) לחוק שחרור על-תנאי ממאסר, התשס"א-2001 (להלן:חוק שחרור על-תנאי ממאסר) לבטל שחרור על תנאי של אסיר שעבר במהלך תקופת התנאי עבירה נוספת כאמור בסעיף 13(א) לחוק. שב"ס אינו הכתובת לטענה מעין זאת, ועל כן דין הטענה להידחות.

18. בין השיטין עולה כי למערערים יש טענות גם נגד ועדת השחרורים, שראתה לנכון להעניק ללרנר חירות מבוקרת של אסיר המשוחרר ברישיון. למעלה מן הנדרש, אציין כי גם טענות אלה יש לדחות על הסף משני טעמים חלופיים.

19. ראשית, ועדת השחרורים לא התרשלה, שכן לנגד עיניה לא עמדו ראיות שעל בסיסן סביר היה לחשוד כי לרנר מבצע עבירות כלכליות בהיותו אסיר משוחרר ברישיון. לוועדה לא הייתה אפוא כל עילה לבטל את השחרור ולהחזיר את לרנר אל תוך כותלי הכלא (ראורע"ב 9444/17פלוני נ' מדינת ישראל(9.1.2018)).

20. שנית, החלטותיה של ועדת שחרורים הינן חסינות מאחריות בנזיקין מכוח האמור בסעיף 8 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן:פקודת הנזיקין).