ההחלטה
- טיפול אישי על ידי צוות מקצועי
- הטיפול יושלם תוך 5 ימי עסקים. אם הבקשה לא תאושר, התשלום יוחזר במלואו.
פסקי דין רכישה ו או הסרה יכולים להתעכב או לא להיות מאושרים כלל על ידי מערכת האתר - והתשלום יוחזר במלואו כמובן תוך 7 ימי עסקים מרגע החלטת ההנהלה וייתכן כי יותר. הסרת פסק דין הינו פסק הדין בלבד ולא כולל שום דבר נוסף כמו כתבה, סקירת משרד וכד'.
בשם המערער – עו"ד רועי שביט
בשם המשיב – עו"ד אורטל סרוסי עו"ד רחלי צוריאנו
השופטת לאה גליקסמן:
1. לפנינו ערעור על של בית הדין האזורי בנצרת (השופט מוסטפא קאסם מר יונס ג'בארין ומר ישראל שוטלנד; ב"ל 34894-12-14), שבו נתקבלה תביעתו של המשיב ועניינו הוחזר לפקידת השיקום במוסד לאומי (להלן – המוסד) כדי שתבחן את זכאותו של המשיב לשיקום, כאשר נקודת המוצא תהיה שאין בעובדה שהמשיב לומד בחו"ל כדי למנוע ממנו לזכות .
הרקע לערעור
2. המשיב, יליד שנת 1990 נפגע ביום 9.1.2005 בהיותו כבן 14.
3. בעקבות התאונה, נפגע המשיב ברגלו, ונקבעה לו בשיעור 72% ודרגת אי כושר בשיעור של 60%.
4. ביום 7.6.2009 הגיש המשיב תביעה , שאושרה באופן עקרוני ביום 13.11.2009, לאחר בדיקת נתוני הזכאות.
5. בטרם אושרה זכאותו עבר המשיב אבחון תעסוקתי (בימים 14.10.2009, 15.10.2009 ו – 16.10.2009). בדיון לפני ועדת השיקום ציין כי הוא מעוניין ללמוד רוקחות. לאחר שהוועדה בחנה את עניינו של המשיב קבעה כי ".. תוצאותיו טובות ומאפשרות לו השכלה גבוהה וסיכוייו להצליח גבוהים כשנדרש השלמת בגרויות ועמידה בתנאי הקבלה. במידה והשלים בגרויות תיפתח בפניו אופציה להכשרות כגון, סוכן נסיעות וכו".
6. בשל מצבו הרפואי ביקש המשיב לדחות את זכאותו לשלב מאוחר יותר, ובכך להפסיק את השיקום, ולבקשתו ההליך הופסק.
7. ביום 23.8.2010 נפגש המשיב עם פקידת השיקום גב' קאסם (להלן גם – פקידת השיקום), לאחר שהוזמן על ידה, ואז ציין כי בשלב זה לא יוכל להמשיך את הליך השיקום, והוסיף כי בכוונתו להשתלב בלימודי רוקחות בירדן בשנה הבאה (2011). באותה פגישה הוסבר למשיב על ידי פקידת השיקום כי לאומי (להלן – המוסד) לא יוכל לסייע לו אם יבחר ללמוד רוקחות בירדן.
8. למרות האמור, המשיב החל ללמוד רוקחות בירדן בשנת 2011.
9. לאחר שהמשיב סיים את שנת הלימודים הראשונה ובמהלך שנת הלימודים השנייה התנהלה התכתבות בין באת כוחו לבין המוסד, שבה עתרה לאשר לו "קצבת שיקום" בהתאם לתביעה שהוגשה על ידו . במענה למכתב זה השיב המוסד במכתב פקידת השיקום מיום 19.12.2012 כי הוסבר למשיב שאין באפשרות המוסד לסייע בלימודים הנערכים בחו"ל. במכתב נוסף מיום 9.1.2013 הבהירה פקידת השיקום כי זכאותו של המשיב לשיקום לא נדחתה ומה שנדחה זו התכנית המוצעת ללימודים בחו"ל.
10. בעקבות תביעה זו הגיש המשיב תביעה לבית הדין האזורי בנצרת (ב"ל 4044-01-14; להלן – ההליך הראשון) במסגרתו הגיעו הצדדים להסדר מוסכם כמפורט להלן:
"…אנו מסכימים כי עניינו של המשיב יוחזר לדיון בפני פקיד השיקום, אשר אמור להכריע בעניינו, בכדי שיאפשר לו לטעון את טענותיו בפניו ולהציג בפניו מסמכים אשר לטענתו של התובע יש בהם כדי להניח את דעתו של פקיד השיקום בכל ור לפיקוח ומעקב אחר התקדמותו ובהליך הלימודי במסלול אותו בחר. למען הסר ספק, החלטתו של פקיד השיקום תינתן על פי הכללים והנוהל בעניין זה. היה וההחלטה לא תהיה לרוחו של התובע, כי אז יוכל לפנות בתביעה מתאימה לבית הדין".
11. בעקבות בהליך הראשון שלחה ב"כ המשיב מספר מכתבים למחלקת השיקום של המוסד, שבהם ביקשה להעביר את רשימת המסמכים אשר יש בהם כדי להניח את דעתה של פקידת השיקום, בכל ור לפיקוח ומעקב אחר התקדמותו של המשיב בלימודי הרוקחות, כגון: גיליונות ציונים, דו"חות נוכחות, אלפונים וכתובות של יועצים אקדמיים או מרצים, קבלות על תשלומים או כל מסמך אחר לצורך הצגתם בפגישה שתיקבע עבורו.
12. ביום 31.7.2014, בטרם התקיימה הפגישה עם המשיב, השיבה פקידת השיקום לב"כ המשיב כי על פי סעיף 8 להוראות בדבר תכנית לימודים תאושר אך ורק אם הלימודים הם בתחום מדינת ישראל, כיוון שבלימודים בחו"ל עובד השיקום אינו יכול לעקוב ולפקח אחר התקדמות האדם בשיקום המקצועי ולבחון נתונים נוספים (האם מדובר במוסד לימודי מוכר, פיקוח ציבורי, איזו תעודה מוסמך המוסד לספק וכו') ולעמוד על היקף התמיכות והמשאבים הדרושים לביצוע התכנית.
13. על אף האמור במכתב פקידת השיקום, ביום 8.8.2014 הופיע המשיב יחד עם אמו בפני פקידת השיקום, אך המוסד נותר בעמדתו כי לא ניתן שיקום המבוצעת בחו"ל.
ההליך של בית הדין האזורי:
14. אחר זאת, הגיש המשיב את תביעתו מושא הליך זה.
15. מטעם המשיב הוגש ותצהירה של אמו. המוסד ויתר על חקירתה הנגדית של האם.
16. מטעם המוסד הוגשו שתי תעודות של מר אחמד ג'ברין מנהל תחום שיקום בכיר בסניף המוסד בנצרת. תעודות עובד ציבור נחתמו על ידי מר ג'ברין, ופקידת השיקום גב' קאסם העידה שהן גם מטעמה.
17. המשיב, מר ג'ברין ופקידת השיקום גב' קאסם העידו בבית הדין.
18. בית הדין האזורי סקר בפסק דינו את הוראות החוק והתקנות המסדירות מתן , את הוראות המוסד בדבר שיקום מקצועי שהוצאו מכוח התקנות, ואת "תדריך הוראות והנהלים – שיקום מקצועי" (להלן "הנוהל" או "החוזר" או "ההנחיות") שעל פיו פועלים פקידי השיקום. כן אזכר בית הדין את שלפיה בית הדין מעביר על החלטות המוסד על פי כללי , אך לא ימיר את של פקיד השיקום בשיקול דעתו; בכל הנוגע לחוזרים ונהלים אשר המוסד פועל לפיהם קבע בית הדין האזורי כי המוסד רשאי להוציא חוזרים שיסייעו לעובדיו ביישום החוק, וברורה החשיבות הציבורית והפרקטית בקיומם של כללים אחידים ושקופים. אולם, החוזרים אינם יכולים לחצות את גבול הפרשנות הסבירה ולהוות חקיקה ראשית או משנית, ובעת הוצאת החוזרים על המוסד לנהוג לפי כללי המשפט המנהלי על היבטיו השונים.
19. בית הדין האזורי קבע כי על יסוד העדויות שלפניו בשים לב לנסיבות המיוחדות יש לקבל את התביעה באופן שבו עניינו של המשיב יוחזר לפקידת השיקום על מנת שתבחן את תביעתו לגופה, בהתעלם מהאמור בנוהל בכל ור לשיקום מחוץ לגבולות המדינה. זאת, מנימוקים שיפורטו להלן.
20. כעולה הן ממכתבי המוסד לאומי והן מעדותו של מר ג'ברין בקשתו של המשיב לא נתקבלה מטעם אחד בלבד – לימודים בחו"ל ולא בארץ. העובדה כי הליך השיקום הופסק בשלב מסוים בשל מצבו הרפואי של המשיב לא מנעה מפקידת השיקום לזמן את המשיב לפגישה נוספת אשר במהלכה הביע את רצונו ללמוד רוקחות בירדן, וכן לא מנעה מפקידת השיקום לדחות את הבקשה בשל העובדה כי הלימודים מתקיימים בחו"ל.
21. לא נקבעה בחוק, בתקנות וגם בהוראות הוראה כלשהי המונעת מפקיד שיקום שיקום מחוץ לישראל. להוראה שנקבעה בחוזר שלפיה אין לאשר תכנית שיקום מחוץ לישראל אין עוגן בחוק, בתקנות או בהוראות השיקום שפרסם לאומי. לו רצה המחוקק למנוע שיקום בחו"ל, היה עושה זאת במפורש במסגרת התקנות ו/או ההוראות. משלא עשה זאת המחוקק, ההוראה בחוזר חוצה את גבול הפרשנות הסבירה, וקובעת קריטריונים חדשים תוך צמצום הזכאות לשיקום. לא זו בלבד שהמוסד דחה את תביעת המשיב על סמך האמור בנוהל פנימי, המוסד לא הפעיל לגופו של עניין ולא שקל אם במקרה הספציפי ניתן לפקח על תכנית השיקום, ולא נתן למשיב הזדמנות אמתית לנסות ולהוכיח כי קיימת אפשרות פיקוח על תכנית השיקום בחו"ל. פניות ב"כ המשיב בעניין זה, תוך שהציעה ופרטים שונים שיאפשרו פיקוח על השיקום בחו"ל לא נבחנו ולא נשקלו. פקידת השיקום נצמדה לנוהל המונע בעדה לאשר תכנית שיקום בחו"ל מבלי שהפעילה שיקול דעת בשים לב למכלול הנסיבות. בכך, רוקן מתוכן גם של בית הדין בהליך הראשון, עת פקידת השיקום הבהירה עוד בטרם קיימה ישיבה עם המשיב בהתאם להסכמות בהליך הראשון כי לא ניתן לאשר תכנית שיקום הנערכת בחו"ל. מעבר לכך, החלטה זו ניתנה תוך שהופרה של המשיב וחובת המוסד לשקול את טיעוניו ולראות אם יש בהם כדי לשנות מהחלטתו הקודמת.
22. אחר זאת, בחן בית הדין האזורי את הנמקת המוסד לשלילת תכנית שיקום בחו"ל, שפורטו של מר ג'ברין, שעיקרם: העדר יכולת לפקח על תהליך השיקום וללוות אותו כנדרש, ובכלל זאת: בדיקת של מוסד הלימודים, הכרה על ידי , טיב התעודה וערכה בשוק העבודה, וזאת כדי לבסס את סיכוייו של המשתקם להשתלב בעבודה לאחר סיום לימודיו; בדיקת האפשרות של מתן מעטפת שיקומית של עזרה ותמיכה כגון שיעורי עזר, תמלול, שיחות תמיכה עם עובד סוציאלי ועוד. מעטפת זו ניתנת גם על ידי מרכזי תמיכה שפועלים באוניברסיטאות, ופקיד השיקום נמצא בקשר עם מעטפת זו; העדר זמינות של הסטודנט הנדרשת לבירור אודות הישגיו, קצב התקדמות הלימודים וכיו"ב; לימודים המתקיימים בחו"ל אינם מאפשרים לקיים את חובת הפיקוח על תהליך השיקום, ובכלל זאת לוודא את ביצועה של תכנית השיקום ואת עמידת המשתקם במטלות הלימודיות; אמנם לא מתקיימים ביקורים של פקיד השיקום בכל מקומות ההכשרה אך העדרה של אפשרות כזו מראש אינו מאפשר פיקוח ומעקב אחר תכנית השיקום לימודים בחו"ל מנתקים כל קשר בין פקיד השיקום לבין תהליך השיקום והמשתקם, תוצאה המנוגדת לתכלית השיקום המקצועי ולמעטפת שביקש המחוקק לתת למשתקם.
בית הדין קבע כי למרות האמור בתעודת עובד הציבור של מר ג'ברין, מעדותו ומעדותה של פקידת השיקום עולה כי פקידי השיקום (לפחות בסניף נצרת) מעולם לא ביקרו בפועל באוניברסיטאות (להבדיל מהמכללות), ובשל הקושי הפיזי הכרוך בביקור באוניברסיטה המשתקם מוזמן לפגישות בסניף וכך בודק פקיד השיקום את התקדמותו; בכל הנוגע לסטודנט הלומד באוניברסיטה, הפיקוח אינו מחייב וגם לא נערך ביקור פיזי באוניברסיטאות, ובהתאם לנוהל הפיקוח מתבצע על ידי קבלת גיליון ציונים בתום כל סמסטר, בדיקת מערכת שעות וקבלת אישור מעבר משנה לשנה, על מנת לבחון אם המשתקם עמד בהצלחה בחובות ובקורסים של השנה שחלפה.
מעדותו של המשיב עלה כי הוא מבקר בארץ לעתים קרובות, שוהה בארץ מידי כחודש – חודש וחצי שבוע ימים, כך שהוא זמין למפגשים עם פקיד השיקום לדווח על התקדמותו והישגיו; כמו כן, ציין המשיב פרטי איש קשר באוניברסיטה ודרכי התקשרות עמו, ואין כל מניעה שפקידת השיקום (הדוברת את השפה הערבית) תפנה במייל או בכל אמצעי אחר כדי לבחון את התקדמות המשיב; המשיב המציא גיליון ציונים ותכנית הלימודים, והביע נכונות להמציא כל מסמך שיידרש. נוכח האמור, טענת המשיב כי בנסיבות אלה אין מניעה שהפיקוח שעורך פקיד השיקום על משתקם בארץ יתבצע באותו אופן לגביו לא נסתרה, וכאמור אפילו לא נבחנה על ידי פקידת השיקום.
23. בית הדין האזורי הוסיף כי במהלך ההליך עלה כי נפגעי פעולות איבה זכאים על פי סעיף 3 לחוק נפגעי פעולות איבה, תש"ל – 1970, ועל פי חוק זה הליך השיקום מתבצע על פי סימן ג' לפרק ה' לחוק הלאומי [], התשנ"ה – 1995 (להלן – חוק הלאומי) (הסימן העוסק בשיקום נפגעי עבודה, החל גם על שיקום מקבלי ), התקנות לפיו וההוראות. כך, מדובר באותן הוראות בדין, שעל פיהן נבחן עניינו של המשיב. למרות האמור, על פי הפרסומים באתר האינטרנט של המוסד, יש אפשרות לממן לנפגע פעולות איבה לימודים בחו"ל, כאשר הסיוע ניתן בסכומים הנהוגים בארץ ולתקופת הלימודים הנהוגה במוסדות מקבילים בארץ. נוכח האמור, הטענה שכביכול אין כל אפשרות לפקח על לימודים הנערכים בחו"ל, איננה מתיישבת עם הוראות המוסד עצמו.
24. מעבר לכך, העובדה כי המשיב נמצא כיום בשנה החמישית ללימודיו מעידה, לכאורה, כי הלכה למעשה הוא מצליח להשתלב בלימודים, מבלי לקבוע מסמרות באשר ליתר השיקולים אותם על פקיד השיקום לשקול ככל שהמשתקם לומד בארץ.
25. לסיכום – בית הדין האזורי קבע כי הוא מקבל את עמדת המוסד, שלפיה הליך השיקום הוא הליך מקצועי הטומן בחובו מספר פעולות שצריך לבצע, וכי אין המדובר במימון שכר לימוד ללא מעקב, אלא בהליך שנועד לסייע לאנשים להשתלב בעולם העבודה בישראל, כאשר הבחינה היא פרטנית ומקצועית בעניינו של כל משתקם ומשתקם. מבלי לפגוע בכללים ונורמות אלו ובתכליתו של הליך השיקום, במקרה הנדון נפל פגם בהחלטת המוסד אשר לא אישר את תכנית השיקום של המשיב מהטעם היחיד כי מדובר בלימודים הנערכים בחו"ל, בהתבסס על הוראות הנוהל ותו לא, מבלי לבחון את טענות המשיב לגופן ומבלי לאפשר למשיב את . נוכח האמור, מדובר בהחלטה שאינה כדין, שנתקבלה תוך הפרת והיא אינה עומדת במבחן הסבירות. לפיכך, עניינו של המשיב הוחזר לפקידת השיקום, על מנת שתבחן את יתר התנאים הרלוונטיים, כגון מצבו הרפואי ואם התחום שנבחר מתאים למצבו הרפואי, תכנית השיקום וכדומה, תוך שנקודת המוצא תהיה שאין בעובדה שהמשיב לומד בחו"ל כדי למנוע ממנו לזכות .
טענות הצדדים בערעור:
26. לאומי טען כי בית הדין האזורי פעל בניגוד לפסיקה, עת החליף את המקצועי של פקיד השיקום בשיקול דעתו של בית הדין; לא נפל בשיקול דעתו של פקיד השיקום פגם או חוסר תקינות; הנוהל שלפיו לא מאושר בחו"ל היא סביר, משתלב בהוראות החוק ומבוסס על ניסיונו המקצועי של המוסד, ובכל מקרה אינו חורג ממתחם הסבירות באופן קיצוני; על פי הוראות שיקום מקצועי גיבוש תכנית השיקום כולל גם את קביעת מיקום , ובהליך השיקום על פקיד השיקום לעקוב אחר התקדמות ולפקח עליו, לבקר לפי הצורך במקום בו ניתן השיקום, ואף לקבל החלטות כגון שינוי תכנית השיקום או הפסקת השיקום ככל שהשיקום לא עולה יפה. לגישתו המקצועית של המוסד, אין ביכולתו לעקוב באופן מניח את הדעת אחר תהליך השיקום שעה שההכשרה מבוצעת מחוץ לתחום ישראל; הליך השיקום הוא תהליך ארוך ומורכב, המלווה כל העת במעקב, סיוע וליווי של המוסד, ותכליתו אינה מתן סיוע כספי ותו לא אלא מתן "מעטפת" במסגרתה נבחנת טיב ההכשרה, התאמתה למשתקם וצרכיו השונים, והכל עד לסיומה המוצלח של . דברים אלה הוסברו שהוגשה לבית הדין האזורי, שבהם הובהר כי אישור לימודים מחוץ לישראל יחטיא את מטרת ההליך השיקומי ויהפוך את בעין למעין "שובר בכסף" שתוצאותיו מוטלות בספק; למוסד לא תהיה יכולת משמעותית או אפקטיבית לבחון את טיב במדינות שונות בעולם בשפות שונות ואף לא להעריך את טיב ההכשרה הניתנת (בניגוד למוסדות השכלה גבוהה בישראל) ובכך תוחטא מטרת בדבר מתן כלים למשתקם בשוק העבודה הישראלי.
27. המוסד הוסיף וטען כי מהוראות דין נוספות עולה כי הייתה בתחומי ישראל בלבד. כך, בסעיף 90 לחוק הלאומי נקבע כי ההכשרה תינתן על ידי המדינה או מי שהשר הסמיכו לכך, ובוודאי לא מוסדות חוץ מדינתיים; תקנה 9 לתקנות הלאומי (), התשט"ז – 1956 (להלן- תקנות השיקום) קובעת את זכאותו של המשתקם להוצאות לינה, כלכלה ונסיעה שנגרמו לו בקשר לשיקום במקצועו, זה מלמד כי נקודת המוצא של המחוקק היא שמדובר בהוצאות רלוונטיות למי שנמצא בישראל ומשתקם בישראל; פרשנות המוסד מתיישבת גם עם העובדה כי הזכויות השונות על פי חוק הלאומי מוענקות רק לתושבי ישראל, על בסיס טריטוריאלי; על יסוד הוראות דין אלה, פרשנות המוסד לזכאות לשיקום בנוהל היא סבירה והגיונית; מדובר נדיבה במיוחד שנועדה לאפשר להשקיע את מלוא מרצו בלימודים, ועל כן יש לנקוט פרשנות מצמצמת להטבה משמעותית זו למי שמשתקם ונמצא בתחומי ישראל.
28. אשר להנמקת בית הדין כי המוסד אינו עורך ביקורים גם באוניברסיטאות נטען כי המוסד נמצא בקשר הדוק עם מרכזי תמיכה באוניברסיטאות; המוסד מבקר במכללות ועושה שימוש בסמכותו בהתאם לצורך; אין דומה המצב בו מראש אין כל אפשרות לערוך ביקורים כאמור לבין מצב בו האפשרות קיימת; אין צורך לבקר באוניברסיטאות נוכח ההיכרות עמן והידיעה כי מדובר במוסדות מוסדרים ומפוקחים, בניגוד למוסדות בחו"ל; הביקור הפיזי במקום ההכשרה הוא חלק קטן מהפיקוח והליווי הצמוד, שלא יכול להתקיים עת מדובר בלימודים בחו"ל, נוכח המרחק, השפה וחוסר היכולת לעמוד בקשר בזמן אמת ובאופן רצוף והדוק עם המשתקם.
29. אשר להנמקה שלפיה המוסד מתיר בחו"ל לנפגעי פעולות איבה נטען כי מספר המשתקמים מכוח חוק נפגעי פעולות איבה קטן משמעותית, כמה מאות בודדים לעומת 12,000 משתקמים , וממילא יש זכאי איבה בודדים המשתקמים בחו"ל (פחות מחמישה); כמו כן, הלכה היא כי מחויבותה של המדינה לנכי צה"ל ונפגעי פעולות איבה היא גבוהה ביותר, וממנה גם נגזר סל הטבות רחב ונדיב; אין מדובר בהפליה אלא בהבחנה בין מי שאינם שווים.
30. המשיב טען כי המוסד הפלה את המשיב כבר בשלב הדיון לפני ועדת השיקום, עת למרות שנקבע באבחון כי למשיב פוטנציאל לימודים גבוה מהממוצע, וכי תוצאותיו מאפשרות לו השכלה גבוהה וסיכוייו להצליח גבוהים, הרי שללא הלימה ליכולותיו הגבוהות צוין באבחון כי אם ישלים בגרויות תיפתח בפניו אופציה להכשרות כגון , סוכן נסיעות וכו', מקצועות שאינם דורשים לימודים אקדמיים; המחוקק וגם מחוקק המשנה לא בחרו להחריג או למנוע מנכים העומדים בתנאי החוק שיקום מקצועי במסגרת לימודים אקדמאיים בחו"ל. זאת, בניגוד להוראות אחרות בחקיקה המתנות את הזכאות בכך שהזכאי נמצא בתחום ישראל. לפיכך, המוסד אינו יכול לצמצם את הזכאות במסגרת נוהל, ונוהל הנוגד את הוראות החוק אינו בתוקף; המוסד דחה את בקשתו של המשיב באופן אוטומטי, על יסוד הנוהל, לא הפעיל בעניינו של המשיב, ולא בחן את עניינו בנפש חפצה, בסבירות ובהגינות, ללא אפליה ועל פי כללי ; התנהלות המוסד אינה מתיישבת עם תכלית החוק – לשקם בצורה יעילה נכים בישראל ולשלבם בשוק העבודה; נוכח האמור, עניינו של המשיב הוא בדיוק המקרה שבו תוצאת על החלטת המוסד היא פסילתה; כפי שעולה מהראיות, ביקור פיזי במוסד להשכלה גבוהה אינו הכרח, ולא נעשה לגבי משתקמים הלומדים באוניברסיטאות בארץ, והוכח כי אין מניעה לפקח על המשיב ותכנית השיקום שלו; מעבר לכך, העובדה כי מאושר לנפגעי פעולות איבה שיקום בחו"ל מעידה כי ניתן לפקח על הליך השיקום גם כאשר המשתקם לומד בחו"ל.
הכרעה
המסגרת הנורמטיבית:
31. ההוראות בנוגע לתנאי הזכאות ואופן בחינת הזכאות מעוגנות בסעיפים 203 ו- 204 לחוק הלאומי כמפורט להלן:
203 – – תנאים:
שאירע לו ליקוי בהיותו תושב ישראל או בהיותו תושב ארץ ישראל לפני ו' באייר תש"ח 15 במאי 1948), או מבוטח שבהגיעו לגיל 18 היה תושב ישראל ונכה או שנגרם לו ליקוי בהיותו עובד , זכאי אם נתמלאו בו אלה:
1) נקבעו לו עקב הליקוי לפחות 20% נכות בהתאם למבחני נכות מכוח סעיף 118;
2) אין הוא מסוגל עוד, עקב ליקויו, לעסוק בעבודתו הקודמת או בעבודה מתאימה אחרת;
3) הוא זקוק שתאפשר לו לחזור לעבודתו הקודמת או להשתלב בעבודה התואמת את כישוריו לאחר אירוע הליקוי;
4) הוא ניתן ; כללים ומבחנים לעניין זה יקבע השר באישור .
204 – – כללים:
יינתן לפי אותם העקרונות והכללים ובאותן הדרכים החלים לגבי נפגע לפי פרק ה' [נכה עבודה – ל.ג.]; התקנות והוראות בדבר שיקום מקצועי מכוח פרק ה' יחולו לגבי כאמור בסעיף 203, בשינויים המחויבים, זולת אם קבע השר הוראה אחרת.
32. נושא מוסדר אף בתקנות השיקום, החלות, בשינויים המתאימים, גם על נכים . בתקנות השיקום נקבע כי המוסד ימנה פקידי שיקום מקצועי, וכן נקבעו הנהלים בכל ור להגשת תביעה לשיקום מקצועי, הכנת תכנית שיקום מקצועי וכיו"ב. כמו כן נקבע כי פקיד השיקום יפעל בהתאם להוראות המוסד שניתנו לפי סעיף 18 לחוק הלאומי ויפורסמו בירחון העבודה הלאומי (להלן – ההוראות או הוראות השיקום או הוראות בדבר ).
33. על פי ההוראות, פקיד השיקום חייב להביא את השאלה בדבר התאמתו של לשיקום לוועדת השיקום המורכבת מפקיד שיקום, רופא מוסמך ופקיד המוסד; פקיד השיקום אמור להכין את תכנית השיקום, תוך התייעצות במשתקם, תכלול פרטים על המקצוע, מקום ותקופת ההכשרה. לאחר מכן פקיד השיקום יודיע בכתב על התכנית ועל חובותיו לביצועה.
לעניין הרכב הוועדה וזכותו של להציג לוועדה מסמכים וטיעונים ראו עב"ל (ארצי) 39414-04-16 מור בלט – לאומי (5.3.2018).
על פי סעיף 8 להוראות בדבר :
"פקיד השיקום יעקוב אחרי ההתקדמות של הנפגע , יקבל דינים וחשבונות חודשיים בדבר התאמתו למקום ההכשרה ולמקצוע, התקדמותו והתמדתו וכן יבקר, לפי הצורך, במקום בו ניתן השיקום".
(ההדגשה הוספה – ל.ג.)
34. כאמור, בנוסף, הוציא אגף השיקום לאומי "תדריך הוראות ונהלים – " (להלן: "הנוהל" או "החוזר" או "ההנחיות") שעל פיו פועלים פקידי השיקום.
על פי הנוהל, מטרת השיקום היא להוות- "..אמצעי להשתלבותו של המשתקם בשוק העבודה החופשי, בין אם על ידי ובין אם על ידי שילוב ישיר בתכנית השמה". בדגשים לתכנית שיקום נקבע, בין היתר, כי "בבחירת תכנית שיקום יש לשים דגש על תכנית מתאימה בשים לב לנתונים ולכישורים האישיים של המשתקם, בהתחשב ברצונותיו אך גם במידת הישימות של התכנית להשתלבות בשוק העבודה".
עוד נקבע בנוהל, וזו ההנחיה העומדת במרכז המחלוקת בהליך זה, כי:
"תכנית הלימודים תאושר אך ורק ללימודים בתחומי מדינת ישראל, ולא ניתן לאשר לימודים בחו"ל. תקנות הוראות השיקום בחוק הלאומי מחייבות את עובד השיקום לעקוב ולפקח אחר התקדמות האדם , להכיר ולבקר לפי הצורך במקום בו ניתן השיקום. יוצאים מן הכלל לימודים בחו"ל במסגרת חילופי סטודנטים, כאשר למשתקם לימודים של המוסד בישראל ומטעמו, וכחלק מתכנית הלימודים…".
35. אשר למעמדם של נוהלי המוסד, שהם במהותם , נפסק כי הן כפופות לכללי החלים על שיקול דעת מינהלי רגיל; מתוקף מהותן כהנחיות פנימיות, על הוראות הנוהל להיקבע בגדר הסמכות הקבועה בחוק המסמיך, והרשות אינה רשאית לחרוג מגדר סמכות זו בהנחיותיה המנהליות.
עב"ל (ארצי) 530/09 חיה מילגרוד – לאומי (12.05.2011).
ובעניין אהוד יאיר [עב"ל (ארצי) 20952-04-11 אהוד יאיר – לאומי (20.11.2015)] נפסק כי –
"… אין מחלוקת שהמוסד רשאי להוציא חוזרים שיסייעו לעובדיו ביישומו של החוק, וברורה החשיבות הציבורית והפרקטית בקיומם של כללים אחידים ושקופים. עם זאת, המוסד אינו רשאי לפגוע במסגרת נהלים פנימיים בזכות החוקתית לקיום מינימאלי בכבוד או בזכות החוקית לגמלת (בג"צ 2581/91 סלחאת נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(4) 837 (1993); דב"ע (ארצי) מג/04-162 חביב דהן – לאומי, פד"ע ט"ו 351 (1984)). חוזריו של המוסד אינם יכולים לפיכך לחצות את גבול הפרשנות הסבירה ולהוות חקיקה ראשית או משנית; בעת הוצאת החוזרים אף מחויב המוסד לנהוג לפי כללי על היבטיו השונים (והשוו: בג"צ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל (9.6.11)).
מהיבט נוסף, בעת קביעת ההנחיות יש להיזהר שהכללים לא יהפכו את נסיבות החיים המגוונות לרשימה טכנית של קריטריונים, שבהכרח יש בה מן השרירותיות; שרירותיות כזו עלולה לא רק לסכל את תכליתו של החוק, אלא גם לגרום לתחושות ייאוש וניכור אצל אותן אוכלוסיות ששקועות במלחמת ההישרדות, וזקוקות לסיועו יותר מכול …."
36. אשר על החלטות המוסד בנוגע לשיקום, הרי שבית הדין מוסמך להפעיל ביקורת שיפוטית על החלטות המוסד בנוגע להליך שיקום, אך זאת בהתאם לכללי . היינו, "ככלל, בית הדין לא שם עצמו בנעליו של פקיד השיקום, ולא ממיר בשיקול דעת פקיד השיקום, אלא מפעיל על החלטתו " [עב"ל (ארצי) 155/97 משה משולם – המוסד לאומי (5.8.02)]. במסגרת זו יש לבדוק אם פקיד השיקום פעל במסגרת סמכותו כדין, וכן נבחנת התנהלותו "במבחנים של סבירות וענייניות, בהתחשב במכלול נסיבות המקרה" [שם; כן ראו את דב"ע (ארצי) נז/0-16 שלום חג'בי – לאומי (12.8.98); דב"ע (ארצי) מב/0-1 חיים קונטנטה – המוסד לאומי, פד"ע יד 215 (1983)].
ומן הכלל אל הפרט
מסגרת הדיון:
37. כאמור, בהליך הראשון הגיעו הצדדים להסכמה כי עניינו של המשיב יוחזר לפקיד השיקום, על מנת שיתאפשר לו לטעון את טענותיו לפניו ולהציג בפניו מסמכים אשר לטענתו של המשיב יש בהם כדי להניח את דעתו של פקיד השיקום בכל ור לפיקוח ולמעקב אחר התקדמותו ובהליך הלימודי במסלול אותו בחר. נוכח הסכמה זו, יש לדחות את טענתו של המוסד בדבר אירועים שונים, וביניהם הפסקת השיקום עקב בקשתו של המשיב, פנייתו של המשיב לאומי לאחר שהחל כבר בלימודיו בחו"ל ועוד. משהסכים המוסד במסגרת ההליך הראשון לבחון מחדש את בקשתו של המשיב בנסיבות שבהן היה המשיב בעיצומם של הלימודים בחו"ל, אירועים אלה אינם רלוונטיים. נוסיף, כי ככל שבקשתו של לשיקום נדחית, אין לראות בעובדה כי החליט לממש את תכניתו והחל בלימודיו בטרם הסתיימו ההליכים המשפטיים בעניין החלטת הדחייה כ"העמדת המוסד בפני עובדה" השוללת את זכאותו לשיקום, ככל שנקבע בהליך המשפטי כי ההחלטה השוללת את זכאותו הייתה .
38. בית הדין האזורי קבע כי תביעתו של המשיב לשיקום נדחתה למעשה על הסף, מטעם אחד ויחיד – היות השיקום מתבצע בחו"ל, ללא שנשקלו כלל השיקולים המנחים שיקום. זאת, על יסוד ההוראה בנוהל, הקובעת שאין לאשר לימודים בחו"ל, המצוטטת בסעיף 34 לעיל.
קביעתו זו של בית הדין האזורי מבוססת היטב לפניו. כך, במכתב השיקום של פקידת השיקום גב' קאסם מיום 31.7.2014 נאמר כי "אין אנו דוחים את תביעתו של מר א מאחר ולא הניחה את דעתנו אלא מאחר ואין ביכולתנו שיקומית מחוץ לגבולות המדינה על פי ההוראות, ….". כך גם העיד מר ג'ברין שחתום על מטעם המוסד כי "אנחנו לא דחינו את הזכאות שלו אלא דחינו את התכנית שמתבצעת בחו"ל" (ע' 15, ש' 6); וכן העיד כי לא הייתה סיבה אחרת לדחיית התביעה לשיקום (ע' 16, ש' 10).
39. נוכח האמור, הליך זה מעורר שתי שאלות: האחת – תוקפה של ההנחיה בנוהל, השוללת באופן מוחלט אפשרות לימודים בחו"ל; השנייה – תוקפה של החלטת המוסד בעניינו של המשיב, שנתקבלה על יסוד ההנחיה בנוהל, שלא לאשר לימודים בחו"ל, וזאת מבלי שבקשתו של המשיב נבחנה לגופה.
תוקפה של ההנחיה בנוהל:
40. לשם הנוחות נצטט שנית את הנחית המוסד השנויה במחלוקת:
"תכנית הלימודים תאושר אך ורק ללימודים בתחומי מדינת ישראל, ולא ניתן לאשר לימודים בחו"ל. תקנות הוראות השיקום בחוק הלאומי מחייבות את עובד השיקום לעקוב ולפקח אחר התקדמות האדם , להכיר ולבקר לפי הצורך במקום בו ניתן השיקום. יוצאים מן הכלל לימודים בחו"ל במסגרת חילופי סטודנטים, כאשר למשתקם לימודים של המוסד בישראל ומטעמו, וכחלק מתכנית הלימודים…".
41. כפי שקבע בית הדין האזורי , אין בחוק הלאומי, בתקנות או בהוראות השיקום שקיבלו את אישורו של שר העבודה כל הוראה הקובעת כי לא שיקום מחוץ לישראל. נוכח האמור, יש לבחון האם זו, שעל פיה נשללת באופן מוחלט האפשרות לאשר תכנית שיקום בחו"ל עומדת בכללי , על יסוד ההצדקות שניתנו לה על ידי לאומי.
42. לאומי נימק את ההנחיה בכך שתהליך השיקום הינו ארוך ומורכב, המלווה כל העת במעקב, סיוע וליווי של המוסד, שכן תכליתו אינה מתן סיוע כספי ותו לא אלא מתן "מעטפת" במסגרתה נבחנת טיב ההכשרה, התאמתה למשתקם וצרכיו השונים, והכל עד לסיומה המוצלח של ההכשרה; ה"מעטפת" כוללת, בין היתר, שיעורי עזר, תמלול, התאמת תכנית לימודים, שיחות תמיכה של עובד סוציאלי, עת חלק מ"מעטפת" זו ניתנת על ידי מרכזי תמיכה שפועלים באוניברסיטאות, ועובד השיקום נמצא בקשר להתאמת מעטפת זו; יש חשיבות גם לזמינות הסטודנט למפגשים עם עובד השיקום, וכן לכך שניתן לפקח על מקום השיקום; לימודים בחו"ל ינתקו כל קשר בין פקיד השיקום, תהליך השיקום והמשתקם ויתמצו בכך שהמוסד מממן את לימודיו של המשתקם, בעוד שלימודים מקצועיים הם רק חלק מתהליך , שהינו מכלול רחב ומורכב יותר אשר לא ניתן לבצעו ב"שלט רחוק" כאשר המשתקם שוהה ולומד בחו"ל. עוד הוסיף המוסד כי לא תהיה לו יכולת משמעותית או אפקטיבית לבחון את טיב במדינות שונות בעולם, בשפות שונות בעולם, ואף לא להעריך את טיב ההכשרה הניתנת, ובכך תוחטא מטרת – מתן כלים למשתקם בשוק העבודה הישראלי.
43. נקדים ונאמר כי המוסד העלה שיקולים כבדי משקל, לכך שככלל, נוכח מורכבות תהליך השיקום והצורך בליווי המשתקם על ידי פקיד השיקום של המוסד, כמו גם הקושי לעמוד על טיב בחו"ל, יש עדיפות ברורה לכך שתהליך השיקום יהיה בישראל, ובמקרים רבים אכן לא יתאפשר לבצע את תהליך השיקום עת מדובר בתכנית לימודים בחו"ל. אולם, אנו סבורים כי אין בשיקולים אלה כדי להצדיק קביעת כלל מוחלט שלפיו בקשה לתכנית לימודים בחו"ל , ללא שהמוסד יבחן אם בנסיבות המקרה הקונקרטי ניתן לקיים את הליך השיקום בשני היבטיו: האחד – בחינת טיב והאם יש בה כדי להקנות למשתקם כלים להשתלבות בשוק העבודה הישראלי; השני – אפשרות לקיים את תהליך הליווי, המעקב והפיקוח על תהליך השיקום. משלא נקבעה מגבלה בחוק או בתקנות או בהוראות שאושרו על ידי שר העבודה הקובעת כי בשום מקרה לא יאושר שיקום מקצועי ככל שמדובר בלימודים בחו"ל, תוצאת , כפי שיושמה על ידי המוסד, של שלילת הזכאות על הסף, עת מדובר בלימודים בחו"ל, ללא הפעלת שיקול דעת וללא בחינת הנסיבות הקונקרטיות באותו מקרה, משמעותה – צמצום הזכאות לשיקום מקצועי על פי החוק והתקנות, בהנחיות הפנימיות. המוסד אינו רשאי בהנחיות פנימיות לצמצם את הזכות לשיקום על פי החוק, התקנות וההוראות. לפיכך, נוכח העובדה שמשמעות ההנחיות הפנימיות היא צמצום הזכאות על פי החוק והתקנות, קנה כי בהנחיה השוללת באופן גורף וללא כל התייחסות לנסיבות הקונקרטיות זכאות בלימודים בחו"ל חרג המוסד מסמכותו, ועל כן אין תוקף להנחיה זו.
44. אנו סבורים, כי גם אינה עומדת במבחני הסבירות והענייניות. ראשית, בכל הנוגע לטיב , לא תמיד העובדה שהיא מתבצעת בחו"ל שוללת מהמוסד את האפשרות לבחון את טיבה. כך למשל, במקרה הנדון, שבו מדובר בלימודי רוקחות באוניברסיטה המצויה ברשימת האוניברסיטאות המפורסמת על ידי , המוסד יכול לברר ברשויות השונות (, המסדיר את העיסוק במקצוע הרוקחות, הגף להערכת תארים אקדמיים ודיפלומות מחו"ל ) אם לימודיו של המשיב באוניברסיטה בירדן מוכרים בארץ, כך שהוא יוכל לעסוק ברוקחות בארץ לאחר השלמת סטאז' ובחינת ההסמכה וההליכים המקובלים למי שלמד בארץ. כפי שעלה מעדותו של מר ג'ברין, פקידי השיקום (לפחות בנצרת) אינם עורכים ביקורים באוניברסיטאות אלא מסתמכים על הכרת המועצה להשכלה גבוהה והפיקוח שלה על האוניברסיטאות בארץ. באותו אופן, יכול המוסד לקבוע אם הלימודים באוניברסיטה בירדן יקנו למשיב את האפשרות לעבוד ברוקחות בישראל על יסוד בירורים שיערוך ברשויות בארץ. יש להדגיש כי אין מדובר בלימודים בחו"ל במסגרת מקומית שלא ברור מעמדה, אלא באוניברסיטה מוכרת על ידי , כך שניתן לערוך לגביה את הבירורים הדרושים. כמו כן, אין להתעלם
- מדור פסקי דין והחלטות באדיבות מיקיפדיה - האנציקלופדיה הפתוחה.
